政府投資項目竣工財務決算存在的問題及對策
摘要：近年來，政府投資項目建設規模越來越大，有效推動地方經濟社會的發展，社會效益和經濟效益日益明顯，但政府投資項目在竣工財務決算環節普遍存在決算工作滯后、資料不完整等問題，造成財政資金滯留、流失、效益低下等弊害。本文結合地方政府投資項目竣工財務決算存在的實際問題，探討問題產生的根本原因，并提出針對性的解決對策。
關鍵詞：政府投資項目；竣工財務決算；問題；對策
政府投資項目竣工財務決算是指在工程竣工驗收交付使用階段，由建設單位編制的建設項目從籌建到竣工驗收、交付使用全過程中實際支付的全部建設費用。它能夠充分反映政府投資項目的立項依據、建設工期和成本、建設規模及材料消耗等各項指標，正確評價政府投資效益，促進總結建設經驗，為后續工程概算提供有利依據，使工程概算編制的科學性得到有效提高，有效遏制項目建設中超概算、無依據變更工程量等行為，增強財政資金監管力度。
一、當前政府投資項目竣工財務決算存在的問題
（一）財務決算工作推進緩慢，時間冗長。
2016年6月，財政部印發《基本建設項目竣工財務決算管理暫行辦法》規定：“基本建設項目完工可投入使用或者試運行合格后，應當在3個月內編報竣工財務決算，特殊情況確需延長的，中小型項目不得超過2個月，大型項目不得超過6個月”；2021年3月，國務院頒布的《行政事業性國有資產管理條例》規定：“各部門及其所屬單位采用建設方式配置資產的，……竣工財務決算期限最長不得超過1年”，而在實際工作中，上述規定很難執行到位。多數項目竣工財務決算編制存在拖延時間較長的情況，有的項目甚至就沒有進行竣工財務決算工作，他們普遍認為項目只要竣工交付使用就到達建設目的，辦不辦理竣工財務決算無關緊要，從而無法準確核定所形成資產的實際價值，極易造成國有資產家底不清，既有存量資產出現呆滯或流失現象。
（二）財務決算資料收集不完整，信息失真。
竣工財務決算編制需要完整的項目工程建設流程審批資料、實際數據和相關技術資料作為依據，而政府投資項目建設周期長、涉及合作單位多、審批及合同等資料復雜，再加上現實中為了“政績工程”、“面子工程”超概算、超預算、工程量變更等情況時有發生，項目工程信息中部分重要設計或變更信息未及時更新和完善，也未及時恰當修正對應的政府投資建設會計核算，有的甚至因為人員變動、各部門銜接不暢、決算人員業務不熟不精等情況造成資料缺失、損毀，缺少完整、真實、準確的賬務處理、統計整理、業務管理、項目法人等資料及數據，導致數據資料信息無法準確、清晰地反映工程建設的實際情況，影響固定資產計價準確性，進而影響對概算執行的數據分析和概算執行情況，從而影響竣工財務決算的有效開展。
（三）資產不實且劃分模糊，實物與價值不匹配。
項目竣工財務決算的重點就是盤點、清查并移交相關資產。實際工作中，多數建設單位未專門安排財務、工程、運營等相關人員落實資產盤點和清查等工作，對項目在建設過程中已經報廢的資產設備未及時進行固定資產清理核算，在建工程完工后對剩余物資以及材料沒有重新登記入庫。此外，項目竣工后進行決算工作時，未對資產進行合理劃分，例如在城市軌道交通項目建成之后，必然會形成設備、建筑物、生產用具等多項資產，這些資產涉及到通信、供電及土建等多個方面，極易造成資產劃分不明確的現象，讓資產處于一個無從管理風險當中，使得項目竣工財務決算中移交資產清單和實際情況相背離，實物與價值不匹配，并有可能導致國有資產流失。
二、政府投資項目竣工財務決算存在諸多問題的原因
（一）對竣工財務決算不夠重視，組織管理程度欠缺。
當前，政府投資項目管理的側重點依然是建設過程中的工程建設管理與投資進度控制管理，大多數項目在建設管理周期中未制定竣工財務決算編制方案，未明確落實工程項目管理部門和財務管理部門之間的具體責任和任務分工，竣工財務決算管理工作缺乏組織協調和溝通協作。且審計部門每年的項目計劃也大多圍繞著工程結算情況做文章，雖然近幾年把工程項目財務收支也納入審計范圍，但對項目竣工財務決算工作的重視和管理力度略有欠缺。大家普遍認為竣工財務決算編制是財務部門的工作，其他部門只要按時、按量、按質把工程項目建設完畢，順利投入使用便萬事大吉，施工單位馬不停蹄的投入到下一個項目中，之前的工程項目資料和數據全部拋之腦后，這些都在不同程度上影響竣工財務決算的工作推進和工作效率。
（二）竣工財務決算工作力量單薄，缺乏經驗。
項目建設單位的管理人員一般會選擇工程類的專業人才，而對于財務會計人員的招聘就會比較松懈。所以許多財務人員本身專業知識不夠扎實，對于編制竣工財務決算工作經驗不足，導致最終財務報表數據不準確，內容不完善。且由于政府投資項目建設周期長，很容易出現相關工作人員輪崗、工作調動等情況，如果新接手的工作人員未經過專業財務方面培訓，缺乏實際操作經驗，調動人員之間未進行充分交接、資料移交不齊全，新接手的工作人員不了解整個項目建設全過程，很難將工程竣工財務決算的工作做好。
（三）內部控制執行不到位，問責激勵機制缺失。
政府投資項目的開工建設，一般都是從各相關部門抽調人員組成一個臨時項目指揮部負責項目前期手續、工程建設、竣工驗收、財務決算等工作，主要精力放在征地拆遷、工程建設、竣工驗收等方面，對于竣工財務決算大多都未建立內控制度體系，項目竣工財務決算執行力度較差，并且這樣的臨時性機構受人力物力影響，往往是一人多崗、能者多勞、崗位職責不清，一旦出現問題，管理人員之間不免互相推諉扯皮。此外，當前大多數地方尚未建立健全防范政府投資項目竣工財務決算滯后的約束和激勵機制，對竣工財務決算滯后問題要求不嚴，糾治不力。一些建設單位為使本單位利益最大化，盡可能搭便車以截留、挪用項目資金；趁未決算，巧立名目新增單位工程；在項目工程結算辦理過程中，預計有資金盈余，便繼續設置新增工程來用足資金余額，因而有意推遲辦理項目竣工財務決算；還有一些項目存在“新官不理舊事”思想，申請辦理竣工財務決算的積極性不足。
三、完善政府投資項目竣工財務決算的對策建議
（一）加強領導，提高認識，及時開展項目竣工財務決算編制，強化內部組織管理體系。
要轉變對項目竣工財務決算的認識，竣工財務決算編制工作具有比較強的系統性、全面性，政府投資項目建設周期長、竣工財務決算工作量大，需要財務部門聯合計劃、合同、工程、運營等多個相關業務部門的高度配合，有的還需要設計、監理等單位的協作，要充分認識其重要性，從“重預算，輕決算”轉變成“兩手抓，兩手都要硬”。并且要深刻認識到項目全過程管理的重要性，從前期準備工作到后期辦理資產入賬，一環扣一環，哪一個環節都不能少，都不能有絲毫放松，要切實改變做不做竣工財務決算、辦不辦不動產權都無關緊要的態度。建設單位可以結合實際情況，組建竣工財務決算領導小組，起草竣工財務決算編制方案，擬定工作流程，明確管理制度，落實人員任務分工和崗位職責，做好項目竣工財務決算的統籌協調工作；定期召開協調溝通會，加強各部門之間的溝通交流，提升合作能力，嚴格按照竣工決算工作時間節點逐步推進財務決算編制工作。還要做好與審計部門的配合工作，針對審計發現問題及時提出相關解決措施進行調整，立行立改、邊審邊改，保證項目竣工財務決算編制的合理性和高質量水平。
（二）保障各類資料完整準確，提升財務人員業務能力，科學高效編制竣工財務決算。
在項目建設全過程中，一是要簽訂各種合同、協議以及立項、審批資料等，經辦人員一定要把握好政策，嚴格規范管理資料，防止資料缺陷、丟失；二是項目的各種費用要嚴格按照有關結算的規定做到“先評審、后結算”，嚴防結算的隨意性，及時處理業務發生資料并確保賬賬、賬證、賬表、賬實相符；三是要嚴格落實工作移交制度，對資料移交不清、不全的人員，嚴禁到新工作崗位報到，嚴禁工作關系的轉移。四是要加強財務人員業務技能培訓力度，倡導財務人員轉變觀念，從事后核算轉向事前全程參與經濟事項業務，了解和熟悉工程建設、投標招標、合同履行、工程變更、價款結算和資金支付等環節的具體情況，不斷學習與竣工財務決算相關的財務會計知識、熟悉相應的政策和法規規章、竣工決算編制規程以及工程建設管理方面的知識，更好地做好項目財務管理和竣工財務決算工作。
（三）加強資產清查和盤點，確立資產劃分規范制度，為竣工財務決算打下堅實基礎。
安排專業人員對工程現場以及倉庫物資等資產情況進行統一清查和盤點，是竣工財務決算工作重要一環。要聯合基建、財務、運營、資產管理等相關部門人員對各項施工材料、設施以及工器具等逐一進行核查，編制核查清單；對使用的相關設備設施做好記錄，對出現損壞的設施及時登記并辦理相關手續，對新購設備要檢查交接手續是否齊全、完整等，做到賬賬、賬實相符。此外，要確立明確的資產劃分制度，如在水電項目工程建設中，一個項目往往會形成多個固定資產，明確資產的劃分能夠科學合理開展待攤投資支出分攤，減少固定資產存在成本計算偏差，防止錯估資產價值問題出現，避免不合理分攤造成資產價值嚴重背離市場價值，導致國有資產流失。
（四）搭建項目網上監督平臺，強化財政監管措施，實行全過程動態協同監管。
為了讓項目竣工財務決算能夠順利進行，動態監督資金管理、使用是一個很好的切入點，為此搭建一個項目資料數據網上監督很有必要。建議由紀委監委牽頭，利用財政、發改、住建、交通、審計等部門的大數據系統抓取數據，捕捉每個項目從立項到決算的全過程，如立項審批文件、財政資金撥付、工程量變更審批、工程現場相關視頻等，實現全視野全范圍的數據信息共享。紀委監委、財政、審計根據各自的職責設立監督要點，隨時開展跟蹤監督，對違規違紀違法行為及時預警。與此同時，在監督平臺中設立中介機構黑名單模塊，提取參與工程建設與監管的預算編制、造價咨詢、招標代理、評審公司、會計師事務所等中介機構的從業情況，將嚴重違規違紀違法者列入黑名單，并通過定期公布相關信息來影響項目參與各方對中介機構的選擇。同時，要改變以往“招投標嚴管、施工中不理、竣工后把關”的被動監管方式，從項目立項開始直至竣工財務決算結束，聘請專業造價咨詢公司進行全過程造價咨詢與控制管理，規定建設單位在工程竣工驗收和結算審核后1個月內，應將完整的竣工財務決算資料送財政部門，由財政部門審核，對拒不配合或阻撓財政投資評審工作的項目建設單位，根據實際情況，暫緩下達項目財政資金預算或暫停撥付財政資金。
（五）完善績效考核，加強審計監督，重拳整治竣工財務決算滯后行為。
一要完善績效考核的指標及其權重，通過設定是否按期辦理竣工財務決算；是否嚴格履行招投標程序；是否違規轉包、掛靠；是否及時、規范簽訂項目合同；超概算、超預算建設手續是否齊全等指標進行綜合分析和研判，找出問題及原因，明確相關責任，并將考核結果與下一年度財政預算掛鉤：績效優良，增加預算；績效合格，控制預算；績效較差，削減預算。二要將考核結果運用到審計監督中去，財政部門和審計部門要積極加強溝通銜接，財政部門每年定期將政府投資項目竣工財務決算考核情況推送給審計部門，將考核不合格的，如未在規定時間內開展竣工財務決算的、竣工財務決算質量不高甚至存在弄虛作假的等作為重點審計對象，對其展開竣工財務決算審計、領導干部離任（任中）審計，以強有力的審計監督助推政府投資項目竣工財務決算工作。
政府投資項目對于國計民生意義重大，要妥善解決項目竣工財務決算的一系列問題，提升竣工財務決算質量，就要高度重視項目竣工財務決算工作、建立各職能部門有效溝通機制、加強對財務人員的培訓、搭建網上監督平臺、完善績效考核機制，以便能及時、完整、真實的通過財務管理體現政府投資固定資產價值，以此有效推動地方經濟社會的健康發展。
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