開展全過程投資審計的幾點思考
王振旭、謝修檢、符夢瓊
近年來，全國各級審計機關高度重視投資審計工作，不斷加大對政府投資工程建設領域的審計監督力度，但政府投資項目存在的頑固性問題和投資審計面臨的新形勢、新挑戰都意味著投資審計亟待轉型，根據這一需要，筆者所在地審計局成功實施了2017年至2019年度城市建設資金專項審計調查，關注城市重大項目投資決策、建設實施、資金成效等全過程、全方位管理，揭示重大項目投資決策論證不充分，項目計劃性不強，程序履行不到位，招標投標和政府采購不規范，政府投資項目超預算、概算，結算評審時限過長，影響政府公信力等問題。促進了城建資金科學合理分配、建設程序完善、項目及時推進和管理逐步規范，有效維護了市場主體權益，取得了較好的審計成果。現結合項目開展實踐，就開展全過程投資審計投資談幾點思考：
一、現階段政府投資工程項目存在的主要問題
建設項目是一個龐大而復雜的系統工程，分為前期調研、決策立項、評估設計、建設施工、項目決算、后期維護等多個階段，涉及資金、程序、管理等諸多方面，各個階段、各個環節的任何一點疏漏都有可能對整個項目造成難以估量的負面影響或損失，根據以往審計情況可以發現目前的政府投資工程項目還存在著一些普遍性問題。
（一）前期評估不充分，導致項目決策不合理，增加項目風險。
政府投資工程項目的決策是影響和決定投資成效的基礎，決策階段要明確回答應不應該建設、建設資金來源、項目預期效果等一系列問題，只有經過科學充分的可行性研究才能做出正確有效的投資決策，而現實中很多項目并未充分考慮現實因素和項目預期就盲目上馬，致使項目實施過程中因各種原因難以推進而延長工期，大大降低資金時間價值。
（二）項目設計不科學，導致項目停滯或超支，影響項目成效。
項目做出決策后，工程造價控制的關鍵就在于設計，如何在現實條件允許的前提下作出正確有效的設計是后續正常施工的前提，而不科學、不合理的設計不僅會影響項目工期，更將帶來項目超支風險。
（三）招投標不合法或不規范，影響市場公平競爭，甚至存在利益交換。
工程項目設計、監理、施工、設備物資采購等根據所涉金額大小或性質類別都有可能要進行公開招投標，但從以往審計情況來看，由于這個階段與后期的經濟利益密切相關，因此也是違法違規行為的易發階段，如應招標而未招標、先施工后招標、支解發包規避招標甚至圍標串標的問題時有發生，而審計發現時已成既定事實，移送相關部門，也可能過了追訴期，嚴重損害市場公平。
（四）施工過程難以實時跟進掌握，影響施工成本核算。
施工階段的關鍵是對工程變更簽證實行有效控制，審計發現，許多合同外工程量只能依據建設方提供的簽證工程量計算，再如隱蔽工程在工程結算或審計時已經完工，難以現場核查，僅有簽證單作為參考，實際工程量已無法有效判斷，為據實結算帶來不便。如上述城建資金審計中涉及的一給水管網項目，部分管線段前期地勘顯示地質為土或者砂，但該管線段經設計、監理、建設單位簽字確認的簽證單顯示是巖石，這就給審計帶來不小的難度。
二、全過程投資審計的提出背景
以前的投資審計重點集中于項目工程造價結算審計，由于審計介入時間點在工程竣工驗收之后，因而所發現的上文提到的項目決策、設計、招投標及施工等各階段的問題都已既成事實，甚至有些問題已難以進行有效的處理處罰，極大削弱了審計威懾力，更不利于市場的健康有序發展。
2017年，全國人大法工委發文，明確審計結果不再作為政府投資建設項目竣工結算依據。審計署出臺《審計署關于進一步完善和規范投資審計工作的意見》等文件（審投發[2017]30號），全國各級審計機關開始探索投資審計轉型，其中之一就是將投資審計重點由造價審計向全過程審計轉變，由事后審計向事前、事中審計轉變，這無疑是攻克政府投資項目建設領域頑疾、切實提高投資審計成效的重要舉措。
三、開展全過程投資審計的可行路徑
（一）充分運用大數據技術，構建政府投資項目數據平臺。
政府投資項目數據眾多，涉及資金量巨大，各級審計部門人力資源有限，必須通過大數據手段幫助實現對政府投資項目審計的全覆蓋，因此構建覆蓋多部門多數據的政府投資項目數據平臺十分必要。數據平臺應整合財政、發改、資規、住建、環保等部門的業務數據，從源頭開始確保項目名稱編碼的統一，構建項目全過程控制體系，實現項目決策、立項、設計、招投標、施工、結算等各階段的線上審核審批和動態監管，既有利于職能部門發現管理風險、堵塞漏洞，又有利于審計等監管部門實時監督，一舉多得。
（二）緊盯項目過程中的關鍵節點，實現全過程審計監督。
根據政府投資項目數據平臺的信息，綜合考慮項目投資額、完成度等因素，定期抽審重點項目特別是大型民生項目，以實現全過程投資審計監督為出發點，在項目各階段的關鍵節點進行審計介入，及時揭示項目風險，真正實現從事后審計向事前、事中審計轉變。
一是決策階段，通過及時審查項目立項審批手續、文件批示及可行性研究報告等資料，發現擅自決策、越權審批、先建后批、手續不全等問題，及時糾偏或叫停風險項目。
二是設計階段，對設計概算主要是審查概算編制依據的合規性、概算編制的準確性和概算總體內容的真實性；而施工圖設計內容更深化、更細致、更具體，是確定合同價款、考核工程成本、進行工程結算的重要依據，需要著重審查技術上的先進性和經濟上的合理性。
三是招投標階段，通過對招標公告、招標文件、投標文件、合同簽訂等事項進行深入比對分析，發現招標、投標、評標過程中的資料不完整、投標資料未響應等基礎性問題和低價中標、圍標、串標、陪標問題，以及評標不公平、不公正、暗箱操作等違法違規問題。
四是施工階段，大力提倡和推進對施工過程的影像、照片資料的取證并要求定期上傳數據平臺留存，加強對施工現場的審計調查，通過查看施工日志、監理日志等資料，引進無人機、GPS、衛星遙感影像等新型技術,對項目施工的關鍵環節和部位進行現場瀏覽和數據采集,及時發現簽證與事實不符的問題，確保政府投資項目施工的規范有序。
（三）完善績效評價體系，強化政府投資項目綜合效益。
對政府投資項目的審計不僅要審查項目建設程序是否合規、工程造價是否合理、資金流向是否合法，還要對項目實際運行成效進行績效審計，以對之后的政府投資提供充分有效的事實參考，這對促進政府投資效益最大化、切實拉動地區經濟具有十分重要的意義。
要本著“揭露問題、促進管理、推動改革、規范秩序、提高效益”的原則，建立適合本地區經濟發展現狀的政府投資績效審計評價體系，評價指標應涵蓋項目的社會效益、經濟效益、環境效益等多個方面，分析項目是否符合國家的產業政策、是否符合當地發展需要、是否具有可行性、投資規模是否在批準的預算之內、投資結構是否合理、投資項目的內控制度是否健全有效、是否符合環境保護和綠色發展的需要等。通過指標分析與評價，及時揭示政府投資項目建設的相關問題，從體制、機制層面查找問題形成的原因，提出有針對性的意見或建議，促進各項目單位堵塞漏洞、建章立制、規范管理，力爭使審計成果轉化為推動政府投資效益提升的“助力器”。
總之，實行全過程投資審計，可以有效降低政府投資風險、減少損失浪費、遏制腐敗滋生、拉動經濟發展，是各級審計機關解決政府投資領域頑疾、切實履行經濟監督職責的可行路徑。
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