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城鎮(zhèn)化是衡量區(qū)域現(xiàn)代化水平的核心標尺，人口流動則是驅(qū)動城市發(fā)展的關(guān)鍵動能。2020-2024年，在國家“新型城鎮(zhèn)化”戰(zhàn)略指引與湖南省“強省會”政策背景下，衡陽市作為省域副中心城市，既迎來了城鎮(zhèn)化穩(wěn)步推進、基礎(chǔ)設(shè)施持續(xù)完善的發(fā)展機遇，也面臨著人口外流加劇、區(qū)域發(fā)展失衡的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。這五年間，衡陽的人口規(guī)模、結(jié)構(gòu)與城鎮(zhèn)化進程相互交織、深度博弈，既折射出中部地區(qū)地級市轉(zhuǎn)型發(fā)展的共性難題，也彰顯了其依托產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)與區(qū)位優(yōu)勢破局突圍的獨特潛力。梳理這一時期的發(fā)展脈絡(luò)、剖析核心矛盾、探尋優(yōu)化路徑，對衡陽打造省域副中心城市、實現(xiàn)經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展具有一定的現(xiàn)實意義。 一、總體現(xiàn)狀 （一）常住人口總量縮減，仍居全省前列 2020-2024年，衡陽市常住人口從664.22萬人持續(xù)降至643.43萬人，五年累計減少20.79萬人，2023-2024年單年降幅達6.27萬人，人口流失速度呈加快態(tài)勢。盡管總量縮減，但643.43萬人的規(guī)模仍穩(wěn)居湖南省第二位，人口規(guī)模優(yōu)勢和超大規(guī)模市場優(yōu)勢長期存在。從結(jié)構(gòu)來看，2024年末0-15歲人口120.88萬人，占比18.8%，16-59歲勞動年齡人口374.51萬人,占比58.2%，60歲及以上人口148.04萬人，占比23.0%，勞動力資源依然豐富，但老齡化進程持續(xù)加深。 （二）城鎮(zhèn)化率穩(wěn)步提升，仍具上升潛力 城鎮(zhèn)化率從2020年的54.27%逐步攀升至2024年的57.83%，五年提升3.56個百分點，2020年后受湘南湘西承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)政策加持，年均增速提高至1.4個百分點，進入提質(zhì)加速新階段。城鎮(zhèn)人口從2020年的360.44萬人增至2024年的372.10萬人，鄉(xiāng)村人口從303.78萬人降至271.33萬人，人口“鄉(xiāng)轉(zhuǎn)城”趨勢明顯。從區(qū)域分布上看，核心城區(qū)與縣域分化顯著，四大核心城區(qū)城鎮(zhèn)化率均超91%，雁峰區(qū)更是高達99.17%，而7個縣域平均城鎮(zhèn)化率僅47.45%，最低的衡東縣僅40.81%。 二、發(fā)展亮點 （一）城鎮(zhèn)化增速領(lǐng)跑湘南地區(qū) 2014-2024年十年間，衡陽市城鎮(zhèn)化率從44.50%升至57.83%，提升13.33個百分點，年均增速超2.6個百分點，這一增速在湘南地區(qū)位居前列。2023年城鎮(zhèn)化率提升幅度達1.22個百分點，高出全省平均0.37個百分點，提升幅度連續(xù)三年排名全省A類地區(qū)第二位，反映出“制造立市、文旅興城”戰(zhàn)略對人口集聚的牽引作用持續(xù)釋放。 （二）中心城區(qū)集聚效應(yīng)凸顯 中心城區(qū)作為核心增長極，承載了全市主要的城鎮(zhèn)人口和經(jīng)濟活動，首位度不斷提升。一是數(shù)字經(jīng)濟集群突出。以橫州大道數(shù)字經(jīng)濟走廊為核心，橫跨5個城區(qū)，集聚了華為、騰訊等30多家頭部企業(yè)及860余家成長型數(shù)字經(jīng)濟企業(yè)，配套有116個省級以上技術(shù)平臺與12個院士工作站，直接吸納新增就業(yè)人數(shù)1.2萬人，全線累計吸納新增就業(yè)人數(shù)已接近10萬人，極大增強了中心城區(qū)對人口特別是高素質(zhì)人口的吸引力。二是人才、金融、基建全方位支撐。在人才方面，中心城區(qū)及周邊匯聚了16所高校、20萬名在校師生，數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域高學歷人才超1.5萬人，并不斷在引進大批院士及高層次創(chuàng)新團隊；在金融方面，聚集新金融中心等機構(gòu)，獲得190億元數(shù)字經(jīng)濟專項貸款，發(fā)行全國首支雙創(chuàng)專項債；在基建方面，構(gòu)建了“兩環(huán)三橫四縱”路網(wǎng)格局，依托京廣鐵路、湘江航道等打造陸港樞紐，同時推進湘江濱水風光帶等生態(tài)建設(shè)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)與生態(tài)空間融合。三位一體推進，不僅提升了衡陽城市的競爭力，也強化了中心城區(qū)的集聚能力。三是聚集效應(yīng)頂層設(shè)計的加持。《衡陽市國土空間總體規(guī)劃（2021-2035）》明確優(yōu)化中心城區(qū)布局功能，推進設(shè)施共建與城鄉(xiāng)融合，積極打造軍民融合產(chǎn)業(yè)新城與區(qū)域物流基地，出臺總部經(jīng)濟、制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展等政策，通過空間規(guī)劃、政策服務(wù)等頂層設(shè)計手段引導產(chǎn)業(yè)、人口等要素進一步聚集，助力集聚效應(yīng)提升。 （三）城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施日趨完善 基礎(chǔ)設(shè)施完善是人口增長和城鎮(zhèn)化率提升的核心驅(qū)動力之一，衡陽市近年圍繞交通、市政管網(wǎng)、住房保障、信息通信等多個核心領(lǐng)域推進城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，成效顯著，為城鎮(zhèn)化發(fā)展筑牢硬件基礎(chǔ)，也為吸引人口創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境。2024年全市公路通車總里程達21081公里，公路密度達138公里/百平方公里，居全省第四，北三環(huán)（東段）竣工通車，12個進城口埠、19條城區(qū)道路完成建設(shè)和提質(zhì)升級，南岳機場2024年旅客吞吐量達104.03萬人次，同比增長16.8%，空中出行通道持續(xù)擴容；建制鎮(zhèn)生活污水處理設(shè)施覆蓋率達100%，全年新建燃氣管網(wǎng)260公里，常態(tài)化養(yǎng)護管網(wǎng)1600公里，市政設(shè)施完好率超99%；改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)119個，惠及14684戶居民，開工建設(shè)保障性租賃住房項目31個，共計2249套，發(fā)放住房租賃補貼4502戶，完成率達132%，精準保障了低收入家庭等群體的住房需求；獲評全國“千兆城市”，行政村100%實現(xiàn)光纖寬帶和4G信號全覆蓋，重點場所5G網(wǎng)絡(luò)通達率達100%，新增企業(yè)上云、上平臺超1.1萬家，新建智能制造企業(yè)142家。 （四）勞動力與市場潛力優(yōu)勢尚存 盡管人口規(guī)模在下降，老齡化進程在加快，但2024年全市仍有643.43萬常住人口和374.51萬勞動人口，勞動力資源總量依舊豐富，市場潛力仍具優(yōu)勢。勞動力優(yōu)勢能為城鎮(zhèn)化率提高奠定好人力根基，一方面充足的勞動力能有效支撐城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)擴容，另一方面高端人才的大力引進能加速城鎮(zhèn)化進程的提質(zhì)增效。市場潛力釋放則能為城鎮(zhèn)化率增長注入核心動能，主要體現(xiàn)在消費市場可以拉動城鎮(zhèn)功能完善和投資市場能強化城鎮(zhèn)集聚效應(yīng)。2024年全市社會消費品零售總額增長6.9%，增速位居全省第一，固定資產(chǎn)投資增長8.1%，增速位列全省A類市州第一，簽約10億元以上項目30個，引進“三類500強”項目30個，湘商回歸實際到位資金416.11億元，補貼性職業(yè)技能培訓3.13萬人。 三、困難挑戰(zhàn) （一）城鎮(zhèn)化水平滯后于全國全省 2024年衡陽市城鎮(zhèn)化率57.83%，不僅顯著低于全國平均水平9.17個百分點，也低于湖南省平均水平4.24個百分點，在省內(nèi)14個地市中僅排名第七。與長株潭等省內(nèi)核心增長極相比，差距更為懸殊，長沙城鎮(zhèn)化率達83.99%，株洲73.76%，湘潭67.17%，即使與相鄰的郴州、常德相比，也存在一定差距，反映出衡陽在區(qū)域競爭中吸引集聚要素的能力不足。 （二）人口外流加劇制約發(fā)展后勁 人口流失呈現(xiàn)加速態(tài)勢，2020-2024年全市累計減少20.8萬人，遠高于宜昌、洛陽、贛州等同類省域副中心城市。2024年高校畢業(yè)生凈流出省外12033人，占全省凈流出總量的11%，排全省第一；戶籍人口凈流出2.47萬人，青壯年勞動力和高素質(zhì)人才外流趨勢短期內(nèi)難以根本逆轉(zhuǎn)。持續(xù)的人口流失直接沖擊本地企業(yè)招工用工環(huán)境，削弱企業(yè)自主創(chuàng)新活力，從根本上制約經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的動能與后勁。 （三）區(qū)域失衡與半城鎮(zhèn)化問題突出 縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展嚴重滯后，常寧、耒陽等縣域城鎮(zhèn)化率不僅低于全市平均水平，還落后于相鄰縣市，如常寧市52.98%低于郴州桂陽縣的57.31%，耒陽市50.07%低于郴州永興縣的57.52%。落后根源在于縣域經(jīng)濟綜合實力不強、產(chǎn)業(yè)支撐薄弱、公共服務(wù)資源不足，而縣域城鎮(zhèn)化滯后又導致當?shù)叵M能力弱、投資吸引力不足，市場潛力難以釋放，反過來又難以吸引勞動力回流，最終拖累全市城鎮(zhèn)化率的整體提升。同時，戶籍、土地等制度壁壘尚未完全打破，中心城區(qū)周邊和部分園區(qū)存在15-20萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，雖在城鎮(zhèn)工作生活，但在子女教育、社會保障等方面難以享受平等市民待遇，“人的城鎮(zhèn)化”未完全實現(xiàn)。 （四）產(chǎn)業(yè)支撐與空間布局存在短板 2024年全市三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為10.9：31.7：57.5，與全省結(jié)構(gòu)相比，第一產(chǎn)業(yè)比重偏高，第二產(chǎn)業(yè)比重顯著偏低。主導產(chǎn)業(yè)多集中于傳統(tǒng)領(lǐng)域，產(chǎn)業(yè)鏈條短、集聚程度低、高附加值環(huán)節(jié)缺失，未能形成具有強大韌性和競爭力的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系；第三產(chǎn)業(yè)雖占比最高，但整體發(fā)展層次不高，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和高端生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后，難以提供足夠的高質(zhì)量就業(yè)崗位。在空間布局上，盡管市中心城區(qū)建成區(qū)面積達到137平方公里，居全省前列，但中心城區(qū)規(guī)劃面積排名相對落后，特別是跟株洲比起來，竟不足株洲的1/3，城鎮(zhèn)擴容天然受到阻礙；城鎮(zhèn)屬性行政村占比34.1%，比常德低10個百分點，比岳陽低14.5個百分點，嚴重制約了城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計范圍與集聚能力。 四、對策建議 （一）做強產(chǎn)業(yè)集群，打造人口洼地夯實根基 一是要擦亮“五張名片”，落實“穩(wěn)五進三布二”發(fā)展部署，推動輸變電裝備、有色金屬、電子信息、新能源汽車等產(chǎn)業(yè)向高端化、智能化、綠色化升級，依托湘南紡織產(chǎn)業(yè)基地、衡州大道數(shù)字經(jīng)濟走廊等平臺，大力發(fā)展先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，打造2個千億級產(chǎn)業(yè)集群。二是要提升衡陽高新區(qū)、松木經(jīng)開區(qū)等國、省園區(qū)能級，強化產(chǎn)業(yè)鏈上下游配套，加快建設(shè)標準廠房、研發(fā)中試平臺等設(shè)施，完善高品質(zhì)生活服務(wù)配套，實現(xiàn)“以產(chǎn)聚人、以人促產(chǎn)、產(chǎn)城融合”的良性循環(huán)。三是要激發(fā)縣域經(jīng)濟活力，引導各縣市立足實際打造特色產(chǎn)業(yè)集群，圍繞新型工業(yè)化、五好園區(qū)建設(shè)、特色小鎮(zhèn)建設(shè)等工作，推進縣域經(jīng)濟總量提升、質(zhì)量提標、增量提效，增強縣域產(chǎn)業(yè)支撐能力。 （二）優(yōu)化城鎮(zhèn)布局，提升縣域潛力擴大基本盤 一是要實施縣城補短板強弱項工程，重點加大教育、醫(yī)療、養(yǎng)老托育、市政管網(wǎng)等方面投入，爭取國家和省級專項資金支持，優(yōu)先解決突出短板，增強縣城綜合承載能力。二是要打造宜居宜業(yè)縣城，將海綿城市、韌性城市理念融入縣城規(guī)劃建設(shè)管理，加快防洪排澇、防災(zāi)減災(zāi)設(shè)施建設(shè)，加強風貌管控和生態(tài)修復(fù)，增加公園綠地和公共開放空間。三是要優(yōu)化中心城區(qū)空間布局，推動低端制造業(yè)向園區(qū)轉(zhuǎn)移，延伸生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)價值鏈，提升生活性服務(wù)業(yè)品質(zhì)，加快交通、市政、公共服務(wù)和保障房建設(shè)，擴大中心城區(qū)輻射范圍；穩(wěn)步提高城鎮(zhèn)屬性行政村占比，推進縣鄉(xiāng)村功能銜接互補，促進縣域基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向鄉(xiāng)村延伸覆蓋。 （三）強化人才留存，緩解外流壓力增強吸引力 一是要升級人口政策體系，建立“領(lǐng)軍人才-專業(yè)技術(shù)人才-技能人才”全譜系支持體系，在住房補貼、創(chuàng)業(yè)扶持、子女教育等方面給予優(yōu)惠，吸引外地人才來衡就業(yè)創(chuàng)業(yè)，鼓勵本地人才回流。二是要完善高校畢業(yè)生就業(yè)扶持政策，推動校企合作，將“春風行動”成功經(jīng)驗制度化推廣，吸納更多外地學生來衡求學，支持本地高校畢業(yè)生留衡就業(yè)，降低人才外流比例。三是要發(fā)揮企業(yè)工資指導調(diào)控作用，適時發(fā)布企業(yè)工資指導線，推動企業(yè)開展集體協(xié)商，促進職工工資合理增長，發(fā)布人力資源市場工資價位信息，提高技能人才薪酬水平。 （四）突破空間布局，打破天然阻礙提質(zhì)擴容 一是在產(chǎn)業(yè)園區(qū)方面要推進好調(diào)區(qū)擴區(qū)與功能板塊精細規(guī)劃，以務(wù)期必成的信念推進做好松木經(jīng)開區(qū)調(diào)區(qū)擴區(qū)工作，緊緊圍繞科技創(chuàng)新區(qū)、新質(zhì)生產(chǎn)區(qū)、公共服務(wù)區(qū)等核心功能板塊做好智能衡器計量產(chǎn)業(yè)園功能分區(qū)細化工作，以“三生融合、三態(tài)協(xié)同”理念優(yōu)化布局好潤澤數(shù)智產(chǎn)業(yè)園。二是在工業(yè)產(chǎn)業(yè)空間方面做好適配產(chǎn)業(yè)鏈延伸的空間拓展，要緊扣產(chǎn)業(yè)鏈延伸和價值鏈提升規(guī)劃空間布局，梳理投產(chǎn)后的廠區(qū)空間布局，并為上下游配套企業(yè)拓展發(fā)展空間，構(gòu)建適配發(fā)展的配套產(chǎn)業(yè)空間體系，筑牢工業(yè)產(chǎn)業(yè)集群的空間根基。三是在城區(qū)與縣域空間方面要推動好區(qū)域協(xié)同與存量空間盤活，要以“整體規(guī)劃、分片開發(fā)”原則推進土地“騰籠換鳥”，同時推進城中村和危舊房改造，通過創(chuàng)新“房票”機制等，優(yōu)化城區(qū)居住與產(chǎn)業(yè)空間配比；要打破行政邊界限制，通過縣區(qū)協(xié)同完善新區(qū)規(guī)劃布局，同步推進建設(shè)與招商，讓園區(qū)空間拓展帶動縣域與城區(qū)產(chǎn)業(yè)空間的聯(lián)動融合。 （供稿：社會科羅飛虬）
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